TCU: fracionamento de despesa e o convênio

Não constitui fracionamento de despesa a celebração e execução de mais de um convênio, em virtude de liberações de recursos orçamentários em períodos distintos para atendimento à emenda parlamentar. No caso de obras distintas e independentes, a cada convênio celebrado deve corresponder licitação na modalidade adequada ao montante dos recursos recebidos em cada ajuste, isto é, condizente com o valor do objeto que se pretende licitar em cada convênio.
Em solicitação formulada pelo Presidente da Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle do Senado Federal, conhecida como Consulta, fora requerido esclarecimentos a respeito da aplicação do art. 23, da Lei 8.666/1993, do parcelamento obrigatório das licitações em obras, e da execução de convênios decorrentes de emendas parlamentares. Em preliminar, o relator assentou a premissa de que todas as propostas para celebração de convênios, inclusive aquelas provenientes de emendas parlamentares, devem se submeter às etapas previstas nas normas vigentes, em especial à Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011. Analisando os aspectos atinentes às modalidades licitatórias em face da dinâmica orçamentária, considerando a inexistência de garantias de liberação de recursos para a consecução de todos os objetos previstos em emenda parlamentar, o relator consignou que "não se pode exigir que o gestor opte pela modalidade de licitação pertinente ao todo contemplado na emenda". Em decorrência, "não constituiria fracionamento de despesa a celebração e execução de mais de um convênio, em virtude de liberações de recursos orçamentários em períodos distintos para atendimento à emenda parlamentar". Tomando como exemplo situação hipotética apresentada na Consulta – emenda parlamentar destinada à construção de cinco parques infantis em que, por ausência de recursos orçamentários, é celebrado convênio no início do exercício para construção dos dois primeiros parques, complementado por um segundo convênio no final do exercício para construção dos três parques restantes – entendeu o relator que as obras, embora de natureza similar, são independentes, não configurando fracionamento de despesa a hipotética celebração de dois convênios em momentos distintos do exercício financeiro. Dessa forma, "o objeto de cada convênio deve ser realizado com os recursos orçamentários nele previstos, no prazo acordado, adotando-se a modalidade de licitação adequada, compatível com o valor do objeto do convênio, sem aguardar o levantamento efetivo de todo o orçamento que contemplaria o conjunto completo de obras da emenda parlamentar. Em conclusão, assentou o relator que não é caracterizada como fracionamento de despesa a celebração de convênios em momentos diferentes do exercício financeiro para execução de obras distintas e independentes. Sob outro aspecto, o condutor do processo alertou que, se as obras hipotéticas constituírem um único objeto, sem possibilidade de aproveitamento pela sociedade de parcelas do objeto, é vedado o desmembramento do plano de trabalho da obra em convênios distintos, por contrariar a legislação. Assim, acolhendo a proposta do relator, o Plenário conheceu da Consulta para informar à autoridade consulente, dentre outros aspectos, que: (a) "não constitui fracionamento de despesa a celebração e execução de mais de um convênio, em virtude de liberações de recursos orçamentários em períodos distintos para atendimento à emenda parlamentar" e (b) "no caso de obras distintas e independentes, a cada convênio celebrado deve corresponder licitação na modalidade adequada ao montante dos recursos recebidos em cada ajuste, isto é, condizente com o valor do objeto que se pretende licitar em cada convênio".Acórdão 1540/2014-Plenário, TC 028.256/2013-1, relator Ministro Walton Alencar Rodrigues, 11.6.2014.